Apresentada ainda sem todas as definições e com o mérito de vir à luz do debate democrático, a proposta do Governo Federal para o novo FUNDEB- Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica remete à construção de um verdadeiro pacto federativo.  Uma vez aprovada pelo Congresso Nacional, a emenda à Constituição que cria o FUNDEB vai redefinir responsabilidades, redistribuir recursos e trazer conseqüências significativas para os 26 Estados, o Distrito Federal, os 5.559 Municípios e para a própria União. E mais: vai determinar as condições de funcionamento de 212 mil escolas, o exercício profissional de 2,5 milhões de professores e a vida escolar de 49,3 milhões de alunos.

A criação do FUNDEB faz parte dos compromissos programáticos do atual Governo e tem por objetivo aperfeiçoar os mecanismos de financiamento para ampliar e melhorar a oferta de educação pública para crianças, jovens e adultos. Mais amplo, a idéia é que ele substitua o atual FUNDEF, criado em 1996,  que só atende ao ensino fundamental.

Contudo essa não é a única iniciativa sobre a matéria. No Senado e na Câmara dos Deputados já tramitam várias propostas, todas propondo modificações relativas ao financiamento da Educação. Estados e Municípios, através da UNDIME, do CONSED, e dos Conselhos Estaduais de Educação, assim como os Educadores a partir dos seus Sindicatos e da CNTE, todos vêm discutindo o assunto e apresentando propostas. O que se nota é uma convergência no diagnóstico de que o nosso sistema educacional se caracteriza por enormes carências e deficiências, que é preciso investir mais e melhor, que todas as etapas da educação básica são igualmente importantes e que é necessário alterar as leis que definem os marcos regulatórios para o setor.

Convém lembrar que desde 1934 o Brasil tem disposições constitucionais que obrigam que parte dos recursos arrecadados seja investida no ensino público. São 70 anos de uma legislação importante, mas que não foi suficiente para arrancar o país do seu atraso crônico num setor que padece justamente da falta de recursos. Hoje em dia, por força da Constituição de 1988, Estados e Municípios são obrigados a destinar para o ensino público pelo menos 25% dos seus impostos; a União, 18%.  Em 1996, com a aprovação da Emenda Constitucional nº 14 que instituiu o FUNDEF, mais recursos públicos foram direcionados para o ensino fundamental com o objetivo de acelerar a sua universalização e erradicar o analfabetismo. Dados mostram que cerca de 97% das crianças brasileiras em idade escolar que demandam ensino fundamental já têm acesso á escola, embora muitas a abandonem precocemente. Entretanto, ainda temos 15 milhões de analfabetos, 50 milhões de pessoas que mal conseguem escrever o próprio nome (os analfabetos funcionais), enquanto que o desempenho dos estudantes é amplamente inadequado, para dizer o mínimo.

Resultados do SAEB – Sistema de Avaliação da Educação Básica - 2003

Brasil - Percentual de estudantes nos estágios de construção de competências

Níveis	Língua Portuguesa				Níveis	Matemática
	Ensino Fundamental		Médio			Ensino Fundamental		Médio
	4a. Série	8a. Série	3a. Série			4a. Série	8a. Série	3a. Série
Muito Crítico	18,7	4,8	3,9		Muito Crítico	12,5	7,3	6,5
Crítico	36,7	22,0	34,7		Crítico	39,8	49,8	62,3
Intermediário	39,7	63,8	55,2		Intermediário	40,9	39,7	24,3
Adequado	4,8	9,3	6,2		Adequado	6,8	3,3	6,9

Fonte: INEP/MEC                                                            Fonte: INEP/MEC

Ao propor o novo FUNDEB, o Governo se baseia na percepção de que as eventuais virtudes do FUNDEF estariam se esgotando, que a demanda por ensino fundamental tende a continuar caindo devido ao declínio da taxa de natalidade, ao passo que persistem, ou foram até agravados, os problemas de atendimento educacional para crianças em pré-escolas, para os jovens que buscam o ensino médio e para todos aqueles que não conseguiram estudar na idade própria. Além disso, medidas urgentes são necessárias para reverter o atual quadro da baixa qualidade do ensino público quanto aos níveis fundamental e médio.

Para dar conta de todos esses desafios, a proposta é criar 27 FUNDEBs, um por Estado (e mais um para o Distrito Federal) e todos com as mesmas características. Uma parcela da receita de impostos do Estado e seus Municípios, exceto o IPTU, o ISS e o ITBI que são impostos municipais, serão canalizados para a formação do FUNDEB num processo gradual que atingirá a marca de 20% de vinculação ao cabo de 4 anos.Os recursos reunidos no FUNDEB serão distribuídos para o Estado e seus Municípios, na proporção do número de alunos matriculados nas respectivas  redes de ensino envolvendo pré-escolas, ensino fundamental, médio, educação especial, de jovens e adultos (supletivo), rural e indígena.
Na PEC do FUNBEB, fica revogada a atual subvinculação de recursos para o ensino fundamental. Esta medida pode trazer maior flexibilidade para os gestores definirem suas prioridades de investimento face às especificidades de seus sistemas de ensino, respeitados os níveis de responsabilidade definidos pela Constituição e pela LDB. Mas isso pode, ao mesmo tempo, resultar numa maior fragilização do ensino fundamental que deixaria de ter exclusividade sobre uma parte dos recursos (hoje são 60%). Teme-se que recursos hoje vinculados ao nível fundamental sejam deslocados para a educação infantil e para o ensino médio, áreas cuja pressão por atendimento é politicamente mais forte. No Congresso, certamente haverá debate sobre este ponto.

Para que a proposta do FUNDEB seja efetivamente aceita e pactuada pelos entes federativos faltam algumas definições. O Governo indica quais os recursos e como serão reunidos no Fundo. Mas pouco esclarece sobre como serão distribuídos. Dizer que o dinheiro será repartido na proporção do número de alunos matriculados em cada etapa e modalidade da educação básica, não é suficiente. Para que se faça a distribuição dos recursos do Fundo, é preciso definir claramente os fatores de ponderação de custo/aluno relativos a cada etapa e modalidade de ensino. O Governo quer deixar isso para depois, para uma lei complementar, embora já venha discutindo o tema com representantes dos Estados e dos Municípios. No FUNDEF, a diferenciação se faz em relação às 1a. a 4a. séries, fator de ponderação 1,00; e às 5a. a 8a. séries e educação especial, fator de ponderação 1,05.
 
Dependendo dos fatores de ponderação que serão utilizados para dividir os recursos pelos diferentes níveis e modalidades de ensino, Municípios com perfil tributário marcado por forte presença de impostos próprios (IPTU, ISS e ITBI) que ficam fora do FUNDEB mas ainda vinculados à Educação, teriam melhores condições de sustentar programas de expansão e melhoria da educação infantil. Os demais, que dependem fundamentalmente dos recursos provenientes de impostos compartilhados com o Estado e com a União (ICMS, FPM, IPVA, IRRF, ITR), teriam que receber ajuda complementar para enfrentar suas responsabilidades em relação às primeiras etapas da educação básica. Da mesma forma, será necessário apoiar alguns Estados que venham encontrar dificuldades com o financiamento do ensino médio. De todo modo, essa é uma questão fundamental. De acordo com o peso relativo que vier a ser atribuído ao aluno matriculado no nível médio, ou numa pré-escola pública, ou na educação especial, certos níveis de ensino receberão incentivos e outros poderão ficar desestimulados. Em função desse tipo de definição, Estados poderão retirar do FUNDEB mais do que nele depositam (ou, ao contrário poderão “perder”), Municípios poderão “ganhar” ou “perder” recursos, isto é, ganhar ou perder condições objetivas para pagar salários de professores, manter escolas, comprar material didático etc... O fato é que nenhum desses impactos são hoje totalmente conhecidos e esse é um dos problemas que, até o momento, acompanham a proposta apresentada pelo Governo. Com certeza, a busca dessas definições orientará o debate no Congresso.

Outro problema: o Governo decidiu excluir a educação das crianças de zero a 3 anos (creches) do âmbito de cobertura do FUNDEB. Durante todo o processo de debates e negociações, os Estados, pela manifestação dos seus Secretários de Educação, sempre defenderam essa exclusão com o argumento do “cobertor curto”, da falta de recursos para sustentar todas as etapas da educação básica. Por outro lado, os municípios a quem cabe a responsabilidade pela educação infantil, não se conformam com essa exclusão. De fato: para uma proposta que se apresenta para enfrentar problemas da educação básica inteira, eis que surge um FUNDEB incompleto ao não dar amparo à educação das crianças pequenas. Já, aí, se prenuncia um grande embate no Congresso Nacional.

Outro problema reside na incerteza sobre o quanto de recursos a mais o Governo Federal pretende alocar no setor nos próximos anos. A PEC do FUNDEB indica que em 4 anos os recursos serão gradativamente aumentados dos atuais R$ 1,2 bilhão para cerca de R$ 4,3 bilhões como contribuição da União para educação básica. Isso corresponderia a cerca de 10% da somatória de todos os FUNDEBs do Brasil. Contudo, esses recursos podem se revelar insuficientes na medida em que os pretendidos efeitos positivos do novo fundo forem sendo alcançados e novos contingentes de estudantes forem sendo incorporados pelos sistemas de ensino, na direção das metas preconizadas no Plano Nacional de Educação. Tome-se, por exemplo, a educação infantil que, no Brasil, revela um atendimento diminuto. Para que cada novo aluno matriculado numa pré-escola  municipal não se constitua numa ameaça à qualidade do atendimento aos que já estão matriculados, mais recursos terão que vir, ou do aumento de arrecadação, ou da União; possivelmente dos dois. Questiona-se se haverá dinheiro suficiente para que o aumento da oferta não se dê em detrimento da qualidade que, aliás, não é das melhores. Além disso, ao que parece da leitura do PEC, com o FUNDEB a União renuncia de vez toda sua possibilidade de ação focada em necessidades que surgem da pleiade de sistemas de ensino existente no Brasil. Se toda sua participação será via FUNDEB, ela acontecerá como complementação de valores percapta aluno/ano muito baixos, isto é, a União atenderá os estados mais pobres do nordeste brasileiro. Ocorre que pobreza e carência educacional se manifestam em toda parte, a começar dos municípios pobres da regiões metropolitanas que também necessitam de apoio para se desenvolverem. Aí está mais aspecto do problema.

Para construir o FUNDEB o Governo Federal ainda tem providências a tomar: deve abrir o mapa educacional do Brasil com informações necessárias e suficientes para que todos possam conhecer e avaliar os efeitos das medidas propostas. Não apenas os efeitos imediatos, mas também os de médio e longo prazos em relação aos quais estejam cotejadas, principalmente, as metas de qualidade a serem alcançadas na educação brasileira em todos os níveis.

Para os próximos anos, é de todo desejável que, em termos quantitativos e qualitativos, os sistemas públicos de educação básica atinjam e mesmo ultrapassem as metas preconizadas no Plano Nacional de Educação. Se assim acontecer, estaremos diante de um cenário em que todos os Municípios terão expandido a sua rede de educação infantil, a ponto de estarem atendendo, em 2006, a 30% das suas crianças com idade de 0 a 3 anos (creches), esse atendimento atingindo 50% em 2010. Hoje, atende-se menos de 10%. Para a etapa correspondente à faixa etária de 4 a 6 anos, os níveis de atendimento em pré-escolas municipais deverão ser de 60% em 2006 e 80% em 2010. Quanto às etapas correspondentes ao ensino fundamental e ensino médio, as metas cujo atingimento caracterizarão o cenário educacional futuro dizem respeito mais a aspectos de qualidade. Nos próximos anos já não será tão necessário construir novas escolas. A população está crescendo menos e melhorias de qualidade haverão de normalizar o fluxo dos estudantes pelas séries do ensino fundamental e médio. Em decorrência disso, a existência de espaço físico e de pessoal suficientes, em alguns casos, tornará possível realizar antigos sonhos de tantos educadores, como a escola de tempo integral, a ampliação do ensino básico obrigatório para 12 anos, e a paulatina redução do número de alunos por sala de aula, com reflexos marcantes na qualidade do ensino-aprendizagem. Tudo isso compondo uma nova realidade educacional multifacetada a exigir um intenso esforço de planejamento e integração por parte dos órgãos e profissionais que atuam nos sistemas de ensino público que haverão de considerar os limites e possibilidades dos recursos financeiros face aos objetivos e metas propriamente educacionais.

Vale sublinhar, mais uma vez, que o FUNDEB terá que ser aprovado pelo Congresso Nacional onde, como se sabe, já tramitam várias outras propostas sobre o tema. Por isso, é necessário que os educadores e os dirigentes da educação municipais e estaduais estejam preparados para uma participação ativa nos debates com os Deputados e Senadores.

Para produzir os avanços que a Educação necessita, é preciso mobilizar o Brasil. Nesse sentido, a idéia de FUNDEB como foco de um debate nacional para construção de pacto por uma educação de boa qualidade para todos os brasileiros, merece apoio, precisa ser aperfeiçoada e deve ser concretizada.

Cesar Callegari - Sociólogo, Presidente da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação e Secretário de Educação do Município de Taboão da Serra, na Grande São Paulo. Foi Secretário Executivo do Ministério da Ciência e Tecnologia, Diretor do Centro de Pesquisa e Pós-Graduação do UniFMU, Diretor Executivo da Fundação para o Desenvolvimento da Educação do Estado de São Paulo e Deputado Estadual em São Paulo por dois mandatos dedicados à causa da educação. É autor de vários livros sobre o financiamento do ensino público.

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