Educação não é gasto,  é  investimento. É com esta visão que muitos prefeitos em todo o Brasil assumem seus mandatos em 1o. de janeiro. Entretanto, para honrar seus compromissos com esse setor, os dirigentes municipais iniciam seus mandatos cercados de incertezas quanto aos recursos disponíveis para pagar professores, construir ou manter escolas, transportar alunos, etc. É que o Governo Federal prepara uma substancial mudança nas regras do financiamento que trará impactos importantes em todos os níveis e modalidades de ensino da Educação Básica. A idéia é substituir o atual FUNDEF pelo FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação.

Como se sabe, o FUNDEF foi criado em 1996 com a aprovação da Emenda 14 à Constituição Federal. FUNDEF é a abreviatura usada para designar o FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO. Trata-se de um fundo de natureza contábil, de âmbito estadual e abrangendo todos os Estados brasileiros, mais o Distrito Federal e que, no âmbito de cada Estado, compreende os governos em níveis estadual e municipal. No Estado de São Paulo, a previsão é que em 2005 o FUNDEF atinja a marca de R$ 8,2 bilhões, formado com a contribuição obrigatória de todos os Municípios e do Governo do Estado. Pela Lei, todos destinam ao FUNDEF 15% das suas receitas de ICMS, FPM/FPE, IPI-Exportação e Lei Kandir. Os recursos reunidos nesse Fundo, são distribuídos entre os Municípios e o Estado, na proporção do número de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino fundamental regular e educação especial. Nessa divisão, a previsão para o próximo ano é que cada matrícula de 1a. a 4a. séries propicie receber do FUNDEF R$ 1.581,19 e as de 5a. a 8a. séries e educação especial, R$ 1.660,25. Considerando o Estado e cada um de seus Municípios, os que mantêm mais alunos recebem mais recursos do FUNDEF, os que mantêm menos alunos recebem menos.

Nota-se que com a nova sistemática de financiamento da Educação estabelecida com o FUNDEF, a criança matriculada no ensino fundamental deixou de ser apenas um fator de despesa para ser também uma fonte de receita (além de muitas responsabilidades) para os mantenedores do sistema de ensino. Por isso, desde 1998 quando começou a funcionar, até hoje, o FUNDEF vem representando um forte mecanismo de indução à municipalização do ensino fundamental. Nesse período, cerca de 900 mil alunos deixaram de estudar em escolas do Estado e foram matriculados em escolas municipais. Atualmente, quase todos os Municípios paulistas mantêm escolas de ensino fundamental e respondem pela maioria das matrículas de 1a. a 4a. séries  do ensino fundamental do Estado de São Paulo.

Estado de São Paulo

Ensino Fundamental Regular Público (Estadual e Municipal)

Configuração do Percentual das Matrículas em Escolas Municipais

1998

2003

 O QUE MUDA COM O FUNDEB

Antes mesmo do final do tempo de existência do FUNDEF (2006), várias propostas do Legislativo e do Executivo apontam para a sua substituição. Muitas delas se apóiam na convicção de que o FUNDEF já teria atingido seus principais objetivos e que, por outro lado, o peso da ênfase sobre o ensino fundamental, da forma como está, já não se justificaria. Argumentam que é necessário atender e sustentar também a educação infantil e o ensino médio, etapas da educação básica que carecem de mais recursos para o seu efetivo e adequado financiamento. Assim é que, anunciando compromissos de mudança, o Programa de Educação do atual Governo brasileiro prevê a criação de um novo fundo mais amplo e de maior alcance, na configuração de um FUNDEB em substituição ao FUNDEF.

As características e os objetivos de ambos são os mesmos. Porém, diferem no objeto: o FUNDEF é restrito ao ensino fundamental; o FUNDEB vai além do ensino fundamental, para abranger todas as etapas da educação básica (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio).

Da análise comparativa e sucinta, referindo-se às PECs (proposta de emenda constitucional) particularmente as de número 112/99 e 34/02, e dos estudos, manifestações e informações emanadas do Ministério da Educação, é de se concluir, como mais provável, que será criado um FUNDEB em substituição ao FUNDEF, que virá à luz com as seguintes características básicas:

•    um Fundo de natureza contábil, de âmbito estadual e de abrangência nacional, formado com recursos providos, em cada Estado, pelo Estado e seus Municípios, provenientes da vinculação constitucional incidente sobre a receita de impostos (próprios e de transferência), conforme dispõe a Constituição Federal, em seu artigo 212;

•    os recursos do Fundo serão repartidos, proporcionalmente às matrículas na educação básica, em todos os níveis e modalidades de ensino, estabelecendo-se fatores de ponderação diferenciais em relação a elas, para efeito da destinação de recursos, atendendo às diferenças de custo que lhes são próprias;

•    o alunado a ser considerado, para efeito da repartição dos recursos, será o do censo escolar do ano anterior, a cargo do MEC;

•    os Estados e os Municípios atuarão, prioritariamente, como já dispõe a Constituição Federal, no ensino fundamental (com responsabilidade de atendimento compartilhada), no ensino médio (os Estados) e na educação infantil (os Municípios);

•    ao Distrito Federal compete, prioritariamente, o atendimento em todos os níveis da educação básica;

•    a União, priorizando a educação superior e profissional, em relação à educação básica atenderá os entes federativos com função redistributiva e supletiva, por meio de assistência técnica e financeira, para equalização de oportunidades de acesso, de modo a garantir que haja investimento mínimo por aluno e adequado piso salarial para os educadores e para que se alcance adequado nível de qualidade no ensino público;

•    haverá complementação de recursos por parte da União, sempre que, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, os recursos para a formação do respectivo Fundo sejam insuficientes para atingir um determinado valor aluno/ano nacional, definido anualmente na forma e nas condições estabelecidas em lei;

•    garantir-se-á que um percentual mínimo (entre 60% e 80%) dos recursos do Fundo, no âmbito de cada Estado e no Distrito Federal seja destinado para a remuneração dos profissionais da educação, em efetivo exercício de suas atividades;

•    haverá, na esfera da União e de cada ente federativo, um Conselho de Controle e Acompanhamento Social do FUNDEB, com composição e competências a serem definidas em lei;

Com esses fundamentos, o FUNDEB será um FUNDEF ampliado. Tanto no que se refere à origem, às fontes e ao montante dos recursos, quanto aos níveis e modalidades de ensino para os quais destinam-se os recursos.

Do que já se avançou em estudos e discussões sobre o FUNDEB, tem-se realçada a necessidade de mais estudos e discussões que esclareçam pontos fundamentais:

1 – Quais as receitas provenientes de impostos que, de fato, constituirão o FUNDEB, com a exclusão ou não de impostos próprios municipais (IPTU, ISS e ITBI intervivos)? As mais recentes propostas apresentadas pelo MEC excluem esses impostos próprios da formação do FUNDEB. E indicam que apenas 20% das receitas dos demais impostos formarão o novo Fundo. Os 5% obrigatórios restantes, ficariam fora do FUNDEB.

2 – Como se dará a repartição dos recursos do FUNDEB, com base em fatores de ponderação a serem aplicados na diferenciação de custos aluno/ano referindo-se a cada um dos níveis e modalidades de ensino da educação básica, com a inclusão ou não do ensino profissionalizante? No FUNDEF, a diferenciação se faz em relação: às 1a.a 4a. séries, fator de ponderação 1,00; às 5a. a 8a. séries e educação especial, fator de ponderação 1,05. Nas suas últimas reuniões, UNDIME, CONSED e MEC estão convergindo para fatores de ponderação para a educação infantil (creche e pré-escola) e para o ensino médio próximos aos do ensino fundamental (no máximo 10% de diferença). Fala-se também de mecanismos que impeçam “perdas” e “ganhos” exagerados de Municípios e Estados na distribuição dos recursos do Fundo.

3 – Qual será a participação da União nas suas funções redistributiva e supletiva, como provedora de recursos para o FUNDEB, a partir da fixação de valores mínimos aluno/ano, em âmbito nacional? O MEC, nesse sentido, acena com a paulatina diminuição dos efeitos negativos da DRU – Desvinculação de Receitas da União – e o gradual retorno dos recursos para os trilhos da educação. Em 4 anos, o MEC propõe elevar do atual R$ 1,2 bilhão para cerca de 4 bilhões a contribuição da União para a educação básica, via FUNDEB.

Com base na hipótese hoje mais provável, de um FUNDEB formado com 20% das receitas de impostos sem a inclusão dos impostos próprios municipais, São Paulo teria um Fundo que reuniria cerca de R$ 12,4 bilhões (projeções para 2005) para atender a cerca de 9 milhões de alunos.

Nesse contexto e dependendo dos fatores de ponderação que serão utilizados para dividir os recursos pelos diferentes níveis e modalidades de ensino, Municípios com perfil tributário marcado por forte presença de impostos próprios (IPTU, ISS e ITBI) teriam melhores condições de sustentar programas de expansão e melhoria da educação infantil. Os demais, que dependem fundamentalmente dos recursos provenientes de impostos compartilhados com o Estado e com a União (ICMS, FPM, IPVA, IRRF, ITR), teriam que receber ajuda complementar para enfrentar suas responsabilidades em relação às primeiras etapas da educação básica.

Seja como for, é imperativo perceber que a geografia educacional do Estado de São Paulo já é radicalmente diferente do que era 10 anos atrás. E o mais provável é que mudanças acentuadas continuarão a ocorrer. Para os próximos anos, é de todo desejável que, em termos quantitativos, o sistema público de educação básica no Estado de São Paulo atinja e mesmo ultrapasse as metas preconizadas no Plano Nacional de Educação. Se assim acontecer, estaremos diante de um cenário em que todos os Municípios terão expandido a sua rede de educação infantil a ponto de estarem atendendo, em 2006, a 30% das suas crianças com idade de 0 a 3 anos (creches), esse atendimento atingindo 60% em 2010. Para a etapa correspondente à faixa etária de 4 a 6 anos, os níveis de atendimento em pré-escolas municipais deverão ser de 60% em 2006 e 80% em 2010. Tudo isso compondo uma nova realidade educacional multifacetada a exigir um intenso esforço de planejamento e integração por parte dos órgãos e profissionais que atuam nos sistemas de ensino público.

Quanto às etapas correspondentes ao ensino fundamental e ensino médio, em São Paulo as metas cujo atingimento caracterizarão o cenário educacional futuro dizem respeito mais a aspectos de qualidade. Nos próximos anos já não será tão necessário construir novas escolas. A população está crescendo menos e melhorias de qualidade haverão de normalizar o fluxo dos estudantes pelas séries do ensino fundamental e médio. Em decorrência disso, a existência de espaço físico e pessoal suficientes, em alguns casos, tornará possível realizar o antigo sonho de tantos educadores em torno de escolas de tempo integral. Tudo isso, mais uma vez, a demandar um perfeito trabalho de planejamento e articulação. Acrescente-se que o FUNDEB terá que ser aprovado pelo Congresso Nacional. Por isso é necessário que os dirigentes municipais estejam preparados com estudos e projeções, para participarem ativamente dos debates decisivos com os Deputados e Senadores.


Cesar Callegari - Sociólogo, Presidente da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação. Foi Secretário Executivo do Ministério da Ciência e Tecnologia, Diretor Executivo da FDE e Deputado Estadual por dois mandatos dedicados a causa da educação. É autor de vários livros sobre o financiamento do ensino público. e-mail: cesarcallegari@uol.com.br